楚雄州首部政府规章发布实施

作者:法规科 日期:2018/1/26 来源:本站原创 点击:4764 

今年以来,楚雄州深入贯彻落实党的十八届四中全会精神,坚决贯彻党中央国务院和省委省政府关于法治政府建设的重要部署,根据《立法法》《规章制定程序条例》的有关规定,结合《云南省违法建筑处置规定》和《楚雄彝族自治州城乡规划建设管理条例》的贯彻落实,由楚雄州政府政策研究和法制办公室牵头,州住建局、州国土局等有关部门配合,起草了《楚雄彝族自治州违法建筑处置办法(草案)》(以下简称《办法》),经公开征求意见、论证、听证等法定程序后,于2017年9月26日以政府令予以公布,并按照《立法法》规定履行了向州人大常委会、省人民政府、省人大常委会、国务院的备案程序,自2017年11月1日起施行。

《办法》是楚雄州历史上第一部政府规章,也是2015年新修订的《立法法》授予设区的市和自治州人民政府规章制定权后,我省民族自治州制定出台的第一部政府规章。《办法》的出台,不仅有利于加大违法建筑查处力度,统筹城乡规划建设管理,提升城乡人居环境,推进新型城镇化,而且对推进依法治州、加快法治政府建设、提升地方政府立法水平具有十分重要的意义。

今年10月14日,省人民政府出台了《关于加强设区的市和自治州政府立法工作的通知》。为认真贯彻落实省政府《通知》精神,加快推进设区的市和自治州人民政府规章制定工作,现将楚雄州推进政府规章制定工作情况作简要介绍,以资借鉴参考。

一、加强政府立法工作,服务地方经济社会发展

加快法治政府建设,构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政体系,不断提高政府治理能力和水平,提升地方政府立法水平、加快推进自治州人民政府规章制定工作是实现我州经济社会跨越发展的现实需求。为加强和规范城乡规划建设管理,制止和查处违法建筑行为,省人大制定出台了《云南省违法建筑处置规定》,我州人大也出台了第一部地方性法规《楚雄彝族自治州城乡规划建设管理条例》。但州政府层面还没有相应的法律文件,不利于具体操作实践。因此,加强政府立法工作,用好《立法法》赋予自治州政府的规章立法权,在上位法的原则规定下,结合我州违法建设的现状和查处实际,制定更细化、更具有操作性的州政府规章十分迫切和必要。

二、主要做法

《办法》立法过程历经计划立项、调研、起草、征求意见、论证、听证等环节。作为我州第一部政府规章、2015年《立法法》修订后我省设区的市和民族自治州第一部政府规章,从州政府领导安排对全州违法建设问题进行专项调研提出立法意见,到确定为政府规章预备项目,再到作为首件政府规章计划立项、制定并颁布实施,前后历经2年多的时间。总结《办法》立法过程,归纳起来,做好政府规章立法工作,就是要做到“六个坚持、四个保证”。具体来说,就是要坚持党的领导,坚持以严格遵守《立法法》和《规章制定程序条例》程序规定为准绳,坚持以相关上位法为依据,坚持以贯彻党委政府意见精神和保障促进地方经济社会发展为中心,坚持以楚雄州违法建设实际为根本,坚持以充分听取和吸纳领导、专家以及社会各界意见为参考。保证《办法》立法的“四性”:以严格的程序保证立法的合法性;以深入的调查研究保证立法的针对性;以广泛并反复多次的多层次听取意见保证立法的民主性;以专家论证会、法律顾问参与、州级领导直接征求意见等方式保证立法的科学性

(一)深入调研,确保政府规章立项科学性、必要性。为分析研究我州违法建设情况,找准存在的问题和原因,为进一步整顿规范管理提供决策建议,按照州人民政府的安排,州政研法制办牵头有关部门配合组成调研组,对全州违法建筑情况进行了深入调研。调研认为,去年以来,州委、州人民政府把统筹城乡规划建设管理作为全州“四大攻坚战”之一,城乡建设步伐不断加快,城镇规模不断扩大,城市的辐射带动作用进一步显现,城乡面貌焕然一新。但是,由于贯彻落实城乡规划法的地方性法规和制度不健全、监管执法不到位等多种原因,城乡违法建设行为时有发生。近年来,虽然我州突出治脏、治堵、治污、拆违、增绿五大重点,城市 “四治三改一拆一增”和乡村“七改三清”五年行动成效明显,全州累计查处城乡“两违”占地面积102万平方米、建筑面积250万平方米(其中城区150万平方米,农村100万平方米)。但是,全州仍然存在违法建筑数量大、影响大、破坏大、治理难度大的问题,群众反映强烈。初步统计,全州城乡现有违法建筑面积存量244万平方米,减少违法建筑存量、遏制违法建筑增量任务艰巨,必须标本兼治、依法治理。

按照“急需先立”的原则,突出问题导向,2016年州人民政府将《办法》列为第一部州政府规章的预备项目,明确州政府政研法制办牵头组织起草。《办法》立法任务明确后,起草小组人员先后深入我州县市、乡镇、社区、村组,召开县市、乡镇、村组各级、各部门有关工作人员参加的座谈会,充分听取基层在预防和查处违法建设中的经验、做法和困难,以及急需通过地方政府立法解决的主要问题,根据对调研掌握情况的汇总分析,《办法》起草组人员对《办法》的基本框架和拟解决的主要问题进行了反复讨论,在此基础上形成了《办法》(草案)。

2016年7月28日,省十二届人大常委会第二十八次会议,审议决定楚雄彝族自治州等八个州市人民代表大会及其常务委员会自2016年8月1日起,开始制定地方性法规。按照《立法法》的规定,州人民政府同时开始行使政府规章立法权。州人民政府将《办法》列入《州人民政府2017立法工作计划》力争年内完成项目,正式启动了《办法》立法程序。

(二)加强沟通协调,主动接受党委、人大对立法工作的领导和监督。2015年3月15日,新修订的《立法法》颁布实施,授予设区的市和自治州在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”的地方性法规立法权和地方政府在上述三个方面的政府规章立法权。为与我州第一部地方性法规《楚雄彝族自治州城乡规划建设管理条例》立法计划相衔接,充分用好自治州政府规章立法权,在充分听取州人大法制委、民族委和相关工委意见的基础上,将《办法》列为第1件州政府规章的预备项目,开展了立法前期工作。在《办法》计划立项后起草过程中,我们主动接受监督,采取直接征求州级领导意见的方式,多次向州委、州人大、州政协、州纪委领导报告《办法》立法进展,听取州级领导对《办法》立法工作的指示,并以此作为立法工作的方向指导,争取州人大、州政协对政府立法等各项工作的支持,形成了党委领导、人大监督指导、政府落实立法工作各项要求的立法工作模式,保证了《办法》按照立法计划要求顺利出台颁布实施。

(三)多形式广泛征求意见,充分听取社会各界意见建议,保证立法的科学性、民主性。2017年3月31日经调研起草形成的《办法》(征求意见稿)印发各县市人民政府、州直各部门和楚雄开发区管委会征求意见,并同时送州人大法制委、州政协社法委和我州所有州级领导、州政府法律顾问征求意见。省《规定》颁布实施后,按照州人大领导的意见,我们根据《规定》对《办法》修改完善后,于2017年4月25日再次发出征求意见。2017年5月4日州政府政研法制办组织召开了州级有关部门领导和政府法律顾问等专家参加的《办法》立法论证会。2017年5月9日,《办法》通过《楚雄日报》、州政府门户网站向社会公开征求意见,社会公众对《办法》征求意见反映强烈,共收到社会公众通过电子邮件、信函、来访等方式反馈的意见建议10余条。2017年5月22日下午,为进一步听取社会各界的意见和建议,增强《办法》的针对性和可操作性,楚雄州政府政策研究和法制办公室主持召开了由普通公民、人大代表、政协委员、行业管理人员、法律工作者等各方面代表28人参加的《办法》立法听证会。对不同环节征求到的意见,州政府政研法制办均会同州建设局、州国土局认真分析研究,采纳合理意见建议对《办法》进行了修改完善。

(四)严格审议、报备程序,保证立法严肃性。2017年5月23日州政府政研法制办将《办法》(草案)报请州人民政府审定。2017年9月13日第十二届州人民政府第11次常务会议审议原则通过了《办法》。会后州政府政研法制办及时会同州住建局、州国土局根据会议审议意见对《办法》文稿进行修改完善后,报请州长签署政府令发布实施。2017年9月26日,楚雄州人民政府代州长迟中华签署楚雄彝族自治州人民政府第1号政府令公布《楚雄彝族自治州违法建筑处置办法》,按照《立法法》规定,在公布后30日内履行了向州人大常委会、省人民政府、省人大常委会、国务院的备案程序。

三、存在的问题和对加强州市政府规章立法的思考

(一)领导干部对政府规章地位和作用的认识还有待加强

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律”。《立法法》赋予设区的市和自治州政府规章立法权就是对州市政府实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据的具体制度安排,依法用好、用活地方政府立法权,可以让地方结合实际主动改革,先行先试的经验法制化、制度化,能更有效促进地方经济社会的全面可持续协调发展。但在实践中还存在个别领导干部对地方政府规章立法范围、立法权限、立法程序不甚了解,对政府规章与地方经济社会发展之间的关系还没有深入认识的问题,存在立法是具体职能部门的工作、立法就是写材料等错误观念,造成立法实践中对人员、经费等基本保障要素重视不够,影响了地方政府规章的质量,和工作的正常推进。

(二)政府规章立法项目规划和年度计划存在局限性

《立法法》授予立法权后,大部分县市政府和州级部门对州人民政府新增加的立法权还没有清晰、全面的认识,对立法工作不了解,客观上基层领导干部主要精力和关注点是执行法律和政策,主观上也存在不重视的问题,所以县市和部门对管辖区域和行政管理范围内,需要通过地方立法来解决,又符合州政府规章立法权限范围的事项缺乏研究和关注,提不出符合我州实际有特色的政府规章立法项目建议,政府法制部门又不可能是“百事通”,所以造成政府规章中长期立法规划无法编制,年度立法计划编制存在局限性。通过政府规章立法促进改革成果法制化,服务全州经济社会发展的作用还没有成分发挥。

(三)政府规章立法人才匮乏,立法人才队伍建设亟待加强

自治州开展地方立法不是新鲜事物,但是多年来立法活动主要由州人大常委会相关专工委组织,政府法制部门和涉及起草部门的个别同志参与,还没有培养出一支足够壮大的立法专业人才队伍。政府立法工作以前只是由政府法制部门主导的规范性文件制定的准立法活动,与制定规章相比,要求相去甚远。而且,立法学是一门科学,有其内在规律,同时又在不断发展,不经过专业的法律体系学习,和司法、执法和立法实践的历练,很难掌握和了解立法工作的基本要求,立法工作的参加者普遍缺乏立法工作所需的专业技能,无法适应新时代对立法工作提出的专业化、精细化的高要求。

(四)委托第三方起草立法草案制度应由上而下尽快建立

政府立法职能通常由政府法制机构行使,由于规章涉及的范围包罗万象,具有专业性,而具体从事立法的工作人员不可能面面俱到,因此,既具有专业理论又具有实践经验的相关政府部门就成为起草者的合适人选。然而政府规章由相关政府部门代政府起草又是“部门痕迹”产生的重要原因。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索委托第三方起草法律法规草案”,但在现实工作中囿于立法工作经费、立法方面地方专业人才匮乏等问题,要想使其成为常设性的制度,就需要地方政府加大立法经费保障力度和人才队伍建设,在现实情况下这不是短期或者局部地方可以解决的问题,需要国家层面尽快制定出台相关规范加快推进建立。

 

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