楚雄州加快“五型政府”建设对策研究

日期:2017/2/13 来源:本站原创 点击:526 

为切实加强政府自身建设,着力提高政府执行力和公信力,根据州政府领导安排,州政府政策研究和法制办公室课题组从建设“五型政府”的内涵、背景及重要意义入手,结合楚雄州实际分析了全州“五型政府”建设现状,研究提出了加快“五型政府”建设的对策建议,供州委、州政府及各有关部门参考。

一、“五型政府”概述

(一)建设法治政府的内涵、背景和重要意义

1.法治政府的内涵。所谓法治政府就是政府在行使权力履行职责过程中坚持法治原则,严格依法行政,从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道,集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府于一身,并用法律加以固定即为法治政府。

2.建设法治政府的背景。春秋战国时期的思想家提出了“依法治国”的思想,但当时只是君主用来治理国家的一种手段,并没有上升为一种统治原则。近代中国,梁启超第一次提出了“法治主义”的思想。新中国成立后,特别是改革开放以来,我国政府采取一系列措施切实推进依法行政,加强法治政府建设。2004年,国务院印发《关于全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发〔2004〕10号)提出:“全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标。”2010年,《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)提出:“以建设法治政府为奋斗目标,以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口,以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点,全面推进依法行政,不断提高政府公信力和执行力,为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。”2015年,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》提出:“经过坚持不懈努力,到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。

3.建设法治政府的重要意义。依法行政、建设法治政府事关党和国家工作全局,事关改革发展大局,事关依法治国基本方略和党的各项路线方针政策的落实,事关国家长治久安。一是推动经济健康发展的有力保障。建设法治政府不仅仅是我国自身改革发展时期亟待解决的问题,也是经济全球化大背景的时代呼唤。无数的实践证明了这样一个道理:唯有在法律框架下运行的政府才可以真正的促进经济、社会健康发展。建设法治政府是社会主义市场经济走向全球化的有力保障,这是社会经济发展的需要,也是这个时代发展的需要。二是党治国理政的政治需要。任何一个执政党,都需要在法治原则下管理这个国家,需要规范运行的法治政府来实现自己的政治主张和政治理想。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略,把依法执政确定为党治国理政的基本方式,积极建设社会主义法治,其意义巨大而深远,这是对中国共产党治国理政的理念和路径的确认和落实。三是广大人民群众的迫切愿望。随着社会的发展和公民法治意识的提高,广大人民群众需要也愿意在法治环境下生存和发展。因此,只有建设法治政府才能有效防止公权滥用,减少官员的执法不公、以言代法、以权压法、徇私枉法、渎职、贪污、腐败、行政不作为等现象。

(二)建设创新政府的内涵、背景和重要意义

1.创新型政府的内涵和特征。政府创新,是公共权力部门为增进公共利益而进行的创造性改革,它包括行政管理体制、行政机构和行政程序等方面的改革。所谓创新型政府,是拥有完整的政府创新机制,能够主动自觉的推动创新的政府,并且是政府创新渗透到政府的每个部门和公职人员,政府创新在政府和社会发展中起基础性推动作用的一种政府形态。

创新型政府的主要特征:一是适应型政府,必须及时适应社会经济环境的变化和人民群众的新需求。二是改革型政府,必须在体制和机制方面,对公共服务部门进行持续不断的改革和完善。三是开放型政府,必须随时破除那些僵化的和不合时宜的观念和制度。四是学习型政府,必须通过不断的学习来更新思想观念和行为方式。五是高效型政府,创新型政府不仅应当是民主的、法治的和文明的政府,而且应当是变革的、进取的和高效的政府。

2.建设创新政府的背景。党的十八大以来,新一届政府执政伊始就提出了建设“创新型政府”的目标。2013年3月,李克强总理在会见中外记者时提出:要实现“持续发展经济、不断改善民生、促进社会公正”三项任务,必须要有“建设创新政府、廉洁政府和法治政府”三项保障。2016年3月,李克强总理在十二届全国人大第四次会议上的《政府工作报告》明确提出:“建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。”此后,新一届中央政府从自身做起,把“简政放权”作为全面深化改革的“当头炮”和开门第一件大事,以职能转变和政府机构改革、行政审批制度改革和商事制度改革为重点的行政体制改革有序推进。当前,行政体制改革正在不断深化,以政府创新引领和带动全社会创新的氛围已然成型,全面推进创新型政府建设势在必行。

3.建设创新型政府的重大意义。一是加快政府职能转变和深化行政体制改革的要求。自1988年以来,经过20多年的探索,我国政府职能转变和深化行政体制改革已取得显著成效。尤其是政府职能基本实现了“四大转变”:由全能政府向有限政府转变,由人治政府向法治政府转变,由封闭政府向透明政府转变,由管制政府向服务政府转变。但由于改革的复杂性和艰巨性,政府职能转变和深化行政体制改革的任务仍然十分艰巨。如:政府机构设置不够科学,行政成本居高不下,行政审批事项仍然较多;市场在资源配置中的决定性作用难以有效发挥,政府职能的“错位”,使政府管了许多不该管的事,政府职能的“缺位”,又使一些应该由政府管的事没有管到位。因此,必须厘清政府职能的边界,加快简政放权步伐,以高度的责任感推动政府自身革命,建设创新型政府。二是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。党的十八届三中全会将全面深化改革的总目标确定为“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。推进治理体系和治理能力现代化,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟、更加定型,给政府行政管理和社会治理方式指明了新的目标和方向。尤其对政府与市场关系的进一步科学定位,强调发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时更好地发挥政府作用,对政府职能和作用提出了新的更高要求。全面深化改革是一个庞大的系统工程,政府自身改革是其中的重要内容,也是经济、社会、文化等其他领域改革能否取得实质性突破的前提和关键。因此,全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化,必然要求推进政府创新。三是适应引领经济新常态和建设创新型国家的需要。推进自主创新、建设创新型国家是关系全面建成小康社会的一项重大战略决策。随着我国经济发展进入新常态,在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的新阶段,经济增长动力发生转换,由原来的要素驱动和投资驱动转为创新驱动;由主要依靠出口、投资、消费拉动经济增长,转为主要依靠制度变革、结构优化和要素升级拉动。如:中关村国家自主创新示范区和中国(上海)自由贸易试验区的批复和建设过程,本身就是中央政府放权、让利的过程。“通过政府放权让利的‘减法’,来调动社会创新创造热情的‘乘法’,不仅有利于带动中小企业、小微企业发展,而且有利于让大众创业、万众创新成为中国经济新的引擎。”通过政府创新来引导和带动全社会创新,已经成为引领经济新常态、打造中国经济升级版和建设创新型国家的重要抓手。四是推动“四个全面”战略面布局和党的群众路线教育成果落地生根的内在要求。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,提出了“四个全面”战略布局。落实“四个全面”战略布局要求我们转变政府职能和提高政府效能,充分调动党员领导干部这个“关键少数”的积极性和能动性,加快建设创新政府、法治政府、廉洁政府和服务型政府。另外,党的群众路线教育实践活动使党和政府在群众中的威信和形象进一步树立,党心民心进一步凝聚,为我们进行具有许多新的历史特点的伟大斗争作了思想上组织上作风上的准备。但如何将群众路线教育实践活动的成果落地生根,将群众充分认同、党内外积极评价的好经验、好做法制度化、规范化和程序化,从而为党和国家长治久安提供更加完善的制度保障,必须通过全面加强政府自身建设、创新型政府建设来实现。

(三)建设廉洁政府的内涵、背景和重要意义

1.廉洁政府的内涵。廉洁政府是指政府官员普遍清正廉明,法律实施公正无私,公务活动不夺民之利,公职人员没有利用职权谋取各种个人或小集团利益,且公职人员在行使职权时不存在利益冲突,公共权力被用来服务于公众利益。

2.建设廉洁政府的背景。廉洁是政府公信力的基石。党的十八大报告提出了“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建设新目标。干部清正、政府清廉与政治清明,三者相辅相成。干部清正、政府清廉是实现政治清明的前提和基础,同样,唯有清明政治的根本体制、机制,才会造就清正干部,锻造廉洁政府。新一届中央领导集体高度重视党风廉政建设和反腐败斗争,将之提到一个前所未有的高度,摆在了更加重要的位置。2013年3月26日国务院总理李克强强调:“要全面贯彻落实党的十八大精神和中央关于反腐倡廉建设的决策部署,贯彻落实习近平总书记在中央纪委二次全会上的讲话精神,转变政府职能,依法规范权力运行,着力建设廉洁政府。”全面深化改革的复杂程度、敏感程度、艰巨程度是前所未有的,只有建设廉洁政府,才能保障中国特色社会主义事业健康发展。

3.建设廉洁政府的重要意义。一是党风廉政建设的应有之义。党风廉政建设是党的建设总体布局的重要组成部分。我们不仅要建设一个廉洁的党,还要建设一个廉洁的政府,使之相互带动,相互促进,相辅相成,成为深入推进党风廉政建设和反腐败工作的一条基本方针。政府的廉洁程度,直接关系着人民群众对党的感情、对党的事业的信任和对建设中国特色社会主义伟大事业的信心。因此,政府责无旁贷地成为落实党风廉政建设的主体和主力军,惟有建成一个廉洁的政府,党风廉政建设的目标才能真正实现。二是政府管理与改革的重要目标。在行政管理活动中,廉洁性更是成为评价政府管理水平与状况的一个重要指标,也是现代政府追求的所谓“善政”的基本要素之一。随着改革向深层次推进,尤其是政府职能向社会管理和公共服务的倾斜,单纯的效率至上越来越无法满足当今时代对政府管理的进一步要求。将廉洁政府建设纳入改革内容,事关我国行政体制改革的目标能否顺利实现,是当前政府管理与改革的必然要求。三是保证改革发展稳定的迫切需要。建设廉洁政府,不仅直接关系到经济社会发展的成效,而且关系到政治和社会的稳定,同时关系到改革进程的延续。唯有将公平作为改革的价值取向,使民众成为真正的受益者,方能在改革的道路上破浪前行。而建设一个廉洁的党、廉洁的政府,符合民意,顺应人心,无疑为改革提供了最强大、最亟需的动力。

(四)建设服务型政府的内涵、背景和重要意义

1.服务型政府的内涵。服务型政府是在以人为本、执政为民理念指导下,将公共服务上升为政府的主要职能,通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能来不断满足人民群众日益增长的公共服务需求的政府。

2.建设服务型政府的背景。一是为人民服务是服务型政府建设的理论基础。为人民服务是我们党的根本宗旨,建设服务型政府是党的根本宗旨在政府建设中的具体实践。二是发展社会主义市场经济是我国服务型政府建设的前提。随着经济体制改革的深入,以市场化为导向的经济制度的确立打破了传统的政治经济一体化局面,从而使社会生活领域出现主体多元化、利益多元化的格局,这就要求政府改变管理方式,将本应由社会履行的职能重新还给社会,而政府则扮演维护社会正常秩序的服务角色。三是维护社会稳定是我国服务型政府建设的内部压力。改革开放以来,我们的发展战略采取的是非均衡发展战略。这使得我们在取得举世瞩目的成绩的同时,也积累了一些问题和矛盾,经济发展、社会发展出现了不平衡、不协调。这些问题影响到我国经济社会的持续发展。解决这些问题,推动社会主义市场经济和整个社会的持续健康发展,就必须切实把政府工作重点转移到经济调节、社会管理、公共服务和市场监管上来。四是依法治国和以德治国相结合是我国服务型政府建设的制度保障。服务型政府的运行机制是法治与德治的结合,依法治国和以德治国相结合,成为我国服务型政府建设的制度保障。五是构建社会主义和谐社会是我国服务型政府建设的目标指向。服务型政府的服务主体是各级政府,服务对象是公民、组织和社会,服务的宗旨是为民谋利,促进社会的稳定发展,服务的内容是满足公共需求,服务的方式是公开透明的方式。建设服务型政府,在经济、政治和社会问题上所采取的政策性措施,最终目标也是为了实现我国经济与社会的协调发展,构建和谐社会。

3.建设服务型政府的重要意义。一是适应经济全球化的客观需要。随着改革开放的纵深发展,国际经济联系更加密切、竞争更加激烈。为适应经济全球化的新形势,实现国际国内要素有序自由流动,实现资源高效配置、市场深度融合,政府部门必须转变职能,精简机构,创新管理方式,实现政府职能由微观管理向宏观管理、由直接管理向服务治理转变。二是加强政府自身建设的实践需要。通过深化行政体制改革、推进科学民主决策、强化依法行政、加强行政监督等措施,政府自身建设取得了明显成效。随着社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快,人民群众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强,迫切需要政府充分发挥服务职能,建设服务型政府。三是创造良好经济发展环境的现实需要。在市场经济体制下,市场和政府各有分工,市场在资源配置中发挥决定性作用,政府负责为市场主体创造良好的发展环境。社会主义市场经济发展,迫切需要寻求政府行为和市场功能的最佳结合点,使政府行为在调节经济、弥补市场功能失灵的同时,避免和克服自身的缺位、越位、错位,实现向服务型政府转型。

(五)建设协同政府的内涵、背景和重要意义

1.协同政府的内涵和特征。协同政府是指在公共事务治理过程中,政府(部门)与其他主体(包括其他部门和其他组织)的协同行动,形成井然有序、相互促进的治理结构,并能实现资源最优化利用与公共利益最大化实现的政府。协同政府的构成要素主要包括:资源协同、服务协同、政策协同、管理协同。协同政府是一个作为整体的、均衡的、自我调解和相互支持的系统,具有四个特征:一是协同型政府首先是一种理念,是具有协同观念和协同文化的政府;二是协同型政府是一种状态,是主体间通过各种关联和互动方式所实现的相互促进、相互配合,资源和要素良好匹配的状态;三是协同型政府最终表现为一种结果,是实现了资源最优利用和公共利益最大化实现的政府;四是协同型政府的运行状态和行为结果需要通过新型的组织间关系得以实现。

2.建设协同政府的背景。一是建设协同政府是治理时代对政府的要求。从统治、管理到治理,是人类文明的进化历程,也要求政府的角色、能力、存在样态和运行方式做出新的调整。二是建设协同政府是应对治理时代挑战推进政府改革的必然趋势。现代意义上的公共行政诞生以来,有两种典型的政府形态,即官僚制政府和企业家政府,这两种形态的政府都有其难以克服的弊端。90年代以后,与治理理论的观点相吻合,各国悄然兴起了促进合作和整合资源的新一轮改革,力图通过一站式服务、大部门改革等措施,使政府运行机制由各自为政走向整体运作。

新形势下,中国政府的治道变革也正发生着新的变化。一是在政府与社会的关系上,积极倡导“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局,通过多元合作提高社会治理的整体水平。二是在政府内部结构和运行机制上,大部委改革力图解决部门间职能交叉、各自为政的弊端。大部门体制是对政府内部结构的调整,而部门间协调配合是对政府内部运行机制的关注。三是就地方政府间关系而言,政府间纵向与横向合作成为一种趋势。官僚制政府是适应统治时代向管理时代过渡的政府形态,行政从政治中分离、确立权力运行方式和责任承担方式是官僚制政府形态的宗旨;企业家政府是适应管理时代管理主义和竞争氛围的政府形态,推行市场化和倡导竞争是企业家政府的主导精神。但两种政府形态均将政府看做机械系统,而未充分考虑其作为有机系统的特性。在此前提下的改革措施并未突破就政府论政府和职责同构的思维局限。在此背景下,需要我们以新的视野和眼光,重新审视政府的存在样态与运行方式,思考政府内外关系的变化,为政府未来的发展指明方向。

3.建设协同政府的重要意义。一是建设协同型政府有利于优化资源配置,提高治理效率。组织的内在扩张性必然导致资源稀缺,组织在追求自身价值利益最大化的行动过程中,常常伴随着冲突、矛盾与浪费,这种浪费就像价值运动的“摩擦力”与能量损耗。而减少冲突、矛盾带来的“阻力”,降低浪费、损耗引起的“摩擦力”是提高行政效率的关键。协同政府的作用,一方面是整合业已存在的规章、制度、条例等,使其形成配套的体系,不致留下与空白;另一方面就是调整计划、政策、法规的关系,使其形成促进政府协同治理的动力,从而使政府协同治理有规可循、有法可依。二是有利于促进社会公众民生意识和民主能力的提升。从本质上而言,民主是一种有意识的实践活动,社会公众民主意识的养成和民主参与能力的提升,它需要依靠制度优化与实践历练。各主体参与政府协同治理的过程就是相互进行意见交换、诉求表达、利益博弈的过程。在这个相互认可的基础上实现自我利益与公共利益的权衡,缓解冲突、排除异议、达成共识,并形成规范、长期的制度。正是通过这样的有序参与过程,社会公众的民主意识得以培养、民主能力得以提升,从而形成一种带有理解性、包容性、互动性的社会民主氛围。三是有利于政府职能转变,推进服务型政府建设。政府职能转变和服务型政府的构建,需要借助于政府与经济组织、社会组织以及社会公众的多元力量的共同努力。在此过程中,协同治理成为一种优先的选择。因此,建设协同政府有利于政府自身改革,提升政府治理能力。

二、楚雄州建设“五型政府”现状分析

(一)采取的措施和取得的成效。为加快推进政府自身能力建设,近年来,根据党中央、国务院关于深化行政管理体制改革的决策和部署,楚雄州坚持以科学发展观为指导,以制度建设为突破口,紧紧围绕“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力、依法行政、创新管理、优化服务、廉洁高效、工作协调”的“五型政府”建设,开展制度建设和管理创新工作,取得了明显成效。

1.采取的主要措施。一是加强领导、组织有力。在推进政府自身建设的过程中,历届州委、州政府主要领导高度重视,每年在各种全州性大会上都要反复强调政府自身建设的问题。在各项制度的制定和实施中,政府主要领导亲自抓,并带头深入到州级机关和县市调研,听取社会各界人士对州政府实施各项制度的意见和建议。为了保证各项制度的落实,州政府建立了以分管副州长和州政府秘书长为联席会议召集人,政府相关部门负责人为成员的联席会议制度,统筹协调推进政府自身建设各项制度的实施。各县市也比照州政府出台实施了相关制度。全州各级各部门逐步建立起了一把手负总责,分管领导亲自抓,相关责任部门具体抓,一级抓一级,层层抓落实的组织保障机制,进一步强化了对政府自身能力建设的组织领导,切实抓好政府自身建设的“开头一公里”,解决了源头有“活水”的问题。二是上下联动,措施扎实。楚雄州认真贯彻落实国家和省关于政府自身建设的相关制度,特别是云南省实施法治、责任、阳光和效能政府四项制度以来,楚雄州政府制定了相应实施方案和办法,全州各级各部门紧密结合工作实际,也及时制定了相应的实施办法和实施细则。形成了上下联动、左右互动的政府自身能力建设工作新局面,先后出台并根据实际工作需要反复修改完善了《楚雄彝族自治州人民政府工作规则》、《中共楚雄州人民政府党组工作制度》、《楚雄州人民政府重大行政决策程序规定》、《楚雄州人民政府领导班子学习制度》和《楚雄州人民政府政务督查工作制度》等5项制度,以及相关的具体实施细则和办法,强化了制定建设,把制度建设作为打通“中间一公里”的重要保障,扎实推进各项制度的实施。三是加强宣传,营造氛围。为进一步增强政府自身建设公开透明,把制度建设全过程及时向社会公开,确保制度的严格执行,楚雄州通过广播、电视、报刊、网络、标语、宣传标识牌等各种宣传形式,做到广播上有声音、电视上有形象、报纸上有文章、街头上有标语,通过各种学习宣传,不断提高广大干部群众对各项制度的认知度,使制度的贯彻落实有了强大的思想保障和舆论支持。同时,组织全州各级各部门开展了多种形式的学习、培训和考试,政府系统工作人员都熟知各项制度的具体内容和要求。为打通制度执行的“最后一公里”营造了良好的舆论氛围。四是整体推进,不断深化。在开展制度建设中,突出了制度的协调性、整体性、连续性,出台各项制度时,都结合工作实际需要对以往出台的相关制度进行认真比照研究,避免了制度的重复和制度间的相互冲突等问题,并在制度实施中,坚持各项制度都同时贯彻实施,并严格执行各项制度,突出制度的适用性,杜绝了制度成为“绣花鞋”的问题。加大对制度的修正,不断深化完善制度,使制度与工作实际需要能够紧密相连,提高了制度的合理性、实用性和可操作性。五是加强督查,狠抓落实。坚持把督促检查作为落实制度的重要抓手,健全举报、投诉、监督机制,建立了州、县市、乡镇三级监督网络,对一些重要制度和重点工作在向社会全面公开的同时,公布了投诉电话,由州县纪检监察部门和党委督查室、政府督查室等部门定期和不定期对各级各部门实施各项制度的情况进行监督检查。通过随机抽查、实地检查、明察暗访、听取汇报、召开座谈会、现场提问、查阅资料等方式,对各项制度的贯彻落实情况进行专项督查。每个月组织特邀监察员、新闻记者对重点部门、服务窗口进行暗访。对在督促检查中发现的落实不到位、执行不力或违反各项制度的现象进行通报批评、公开曝光甚至行政问责。坚持把行政监督、社会团体民主监督、新闻媒体舆论监督和广大群众监督作为抓落实的重要力量,充分发挥各方监督的积极作用。利用现代信息技术,建立全州电子监察系统,实行实时监督。这些措施都有力地促进了“五型政府”各项制度的落实,打通了制度落实的“最后一公里”,切实保障了政府自身能力建设。

2.取得的成效。一是政府行政行为进一步规范。通过建章立制和着力深化行政审批制度改革,切实加强政府自身建设,无论是重大事项决策、重点工作推进,还是重大资源开发利用、重大投资项目审批、政府预算支出等方面,都建立相应的制度,全州各级各部门的行政行为得到了进一步规范,依法行政、依法履职的能力和水平有所提高,政府行政复议和涉诉案件逐年呈现出下降趋势。特别是在行政审批方面进一步规范了行政行为,行政审批制度改革扎实推进,从“接、放、管”到“放、管、服”的简政放权工作收到了实效,州级取消和下放了一批行政审批事项,全面推行了权力清单公示制度,制定出台了进一步规范投资项目集中审批的相关规定,进一步缩减政府核准投资项目范围,精简前置审批,规范中介服务。网上审批服务大厅正式投入使用,实现了省、州、县三级联网审批。组建了中介超市,入驻中介机构达1188家,有中介服务资质1489个。二是政府决策更加公开透明。全面实行了重大决策听证制度化,全州县以上行政机关,对于法律、法规、规章规定应当听证的决策事项,涉及公共利益、群众切身利益以及社会公众普遍关注的重大决策事项,对当地经济社会发展有重大影响的决策事项,在决策前都面向社会公开听证,听证会都严格按程序进行,保证了听证的合法性。全面实行了重要事项公示常态化,全州县以上行政机关,对关系经济社会发展的重要事项,涉及公共利益、群众切身利益以及社会公众普遍关注的重要事项,在实施前都通过政府网站和报刊、广播、电视等向社会进行公示,广泛收集群众的反馈意见,充分采纳合理建议。全面实行重点工作通报规范化,全州县以上行政机关,对同级政府确定的涉及重大公共利益和群众切身利益的重点工作,在执行过程中和工作完成后,及时向社会通报工作进展情况及其成效。全面实行了政务信息查询系统化,按省的要求全州县以上行政机关开通了96128专线,并在政府网站、政务服务中心、档案馆和公共图书馆等场所设立政府信息公告栏和电子信息屏,为公众查询政务信息提供服务。三是政府效率进一步提高。政府自身建设各项制度的实施,从根本上整治了行政不作为、乱作为,工作不落实、配合不协调等现象,较好地解决了办事效率和服务质量不高等突出问题,提高了政府机关的工作质量和水平,为加快楚雄州经济社会发展营造了和谐、良好的环境。行政审批时限普遍提速达40%以上,个别审批事项提速达80%以上,大大缩短了群众办事时间。四是机关作风明显转变。随着群众路线教育实践、“三严三实”和“忠诚、干净、担当”等教育活动的深入开展,对机关作风进行了集中整治,行政机关制度建设和创新取得明显成效,有效防止政出多门、政令抵触,整治了推诿扯皮、敷衍了事、效率低下等顽症,推动了政府职能向创造良好的发展环境、提供优质高效的公共服务转变,政府管理方式向以人为本、便民高效、程序规范、公正透明转变。州级政府机关带头落实四项制度,在全州起到了表率作用,特别是与人民群众生产、生活密切相关的职能部门和“窗口”单位,率先转变作风,提高工作效能,改善服务质量,机关作风有了较大转变,服务意识逐步增强。五是政府执行力和公信力进一步提高。通过加强政府自身建设,从民主测评和民意调查结果看,广大群众对全州各级各部门的工作满意度有了显著提高,特别是2016年以来,推行法治政府、创新政府、廉洁政府、服务型政府和协同政府等“五型政府”建设后,政府的执行力和公信力进一步提高,切实收到了成效。

(二)存在的问题。虽然楚雄州各级政府在政府自身建设中取得了良好成效,但是离上级党委、政府的要求还有不小差距,离广大人民群众的愿望和重托还有一定差距,主要表现在以下方面:一是依法行政能力有待进一步提高。对法治或多或少缺乏敬畏之心。行政体制和机制建设还不完善。依法决策、科学决策不够,拍脑袋、拍胸口决策、因不依法决策造成的损失时有发生。由于政府工作的复杂性、变化性和时效性较强,需要适时建立和逐步完善相关制度,进一步提高制度的精准性和系统性。二是政府对经济态势的预期管理和政策供给不足。这体现在政府及相关部门对经济发展形势的总体研判、研究、预警的能力不够,政策供给和措施准备不充分,实质上是政府创新能力弱的问题。三是政府执行力上协同性不够。这有体制机制导致的条块分割原因,更有利益部门化、部门利益化造成的利益之争,致使抓落实的协调性、执行力减弱。四是政府职能转变还不到位。如何处理政府与市场的关系上不能得心应手,用不好“看得见的手”,习惯于抓审批权力,不乐意于服务群众,部门和少数工作人员还存在官僚主义、形式主义,脱离群众,服务群众不到位,对转变职能、加强自身建设重视不够。在制度创新、转变政府职能,进一步优化服务等方面还需进一步加强。

三、楚雄州加快建设“五型政府”的对策建议

(一)提高依法行政水平,着力建设法治政府。一是深化行政执法体制改革,建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。开展相对集中行政处罚权工作,推进综合执法试点,减少行政执法层次,改变行政执法“上下一般粗”的状况,行政执法权与执法者的利益要彻底脱钩,建设高素质的执法队伍。二是严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。各级行政执法机关必须做到既不失职又不越权,严格按程序办事。克服“运动式”执法的弊端,纠正领导批示才执法、领导不批示就不执法的现象。公平、公正执法,平等对待当事人,不得滥用权力。在执法过程中,应当依法保障当事人和利害关系人的知情权、参与权和救济权。三是建立健全行政执法主体资格制度。行政执法是一项重要的行政权力,应当由行政机关在其法定职权范围内实施,非行政机关的组织未经法律、法规授权不得行使行政执法权。实行行政执法人员资格制度,没有取得执法资格的人员不得从事行政执法工作。四是健全行政执法案卷评查制度。凡作出行政处罚、行政许可、行政强制等决定以及对有关公民、法人和其他组织的监督检查,都必须有记录,记录有签字,有关证据材料、执法文书连同有关记录都要立卷归档。归档的案卷必要时可以公开,供有关人员依照规定查阅。这有利于增强行政执法人员的历史责任感,促使执法人员在执法过程中兢兢业业、依法办事。五是强化对行政执法的监督。推行行政执法责任制,积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法;强化行政复议监督;加强监察、审计等专门监督;强化社会监督,完善群众举报违法行为的制度,高度重视新闻舆论监督;严格执行行政赔偿和补偿制度。

(二)加大改革创新力度,着力建设创新政府。无论是技术创新还是制度创新,其前提都是新的观念、新的思想和新的理论的产生。一是突破旧观念、旧思想和旧理论的束缚,真正做到解放思想。解放思想,是一个民族保持其理论思维的先进性和激发其精神活力的生生不息的源泉,只有解放思想,才可能冲破传统和教条的束缚。凡是束缚社会政治进步的体制机制都应当破除,凡是符合“党的领导、人民当家作主和依法治国”三个统一的做法都应当大胆地去尝试。二是培育浓厚的政府创新氛围。创新意味着以新的制度、新的秩序、新的技术、新的学说、新的方法替代旧的东西,有可能与现存的秩序和制度相冲突,有可能触动一些人的既得利益,有可能使一些人不适应;创新要承担一定的风险,有可能最终失败,有可能得不偿失,有可能效益不大。创新的过程中一旦出现负面影响,就必须有一套民主的政治和法律机制,遏制与社会进步方向背道而驰的保守势力对改革与创新的破坏和抵抗,宽容创新者的失误,保护创新者的积极性,使创新成为社会日常生活的重要内容。三是政府的改革创新要站在国家和民族根本利益的高度,超越部门和地区利益,进行全局性的统筹规划,挣脱既得利益的束缚。既不能头痛医头脚痛医脚,也不能草率行事,应当广泛讨论,从长计议,避免短期行为。政府创新是一个系统工程,既要考虑到政治改革与经济发展、社会稳定的关系,又要考虑提高行政效率与降低行政成本的关系,改革的力度与干部群众的接受度的关系;还要考虑党政关系、上下级关系、管理与服务的关系等等。四是制定有效的考核奖励政策,积极鼓励创新行为。创新具有很大的风险,创新往往需要付出代价;成功的创新又能为社会带来极大的效益。必须建立一套有效的激励机制,给创新者以人力、物力、财力、信息和政策的保证,形成足够强大的激励力量,激发人们的创新积极性;同时也尽可能补偿人们为创新所付出的代价,降低人们为创新所承担的风险,支持敢冒风险的创新者,奖励为社会做出重大贡献的创新者。五是从制度上解决政府创新的动力问题,制度是激发和保持政府创新持续动力的最可靠保障。政府创新的动力源自经济发展、政治进步、人民需要和全球化冲击,但其直接动力则是压力、激励和制度,其中制度是长久性的动力所在。政府创新无论其效果多好,多么受到群众的拥护,如果最终不用制度的形式得到肯定和推广,那么,这种创新最后都难以为继,就难免“人走政息”,成为短期行为。六是政府创新必须注重实际,不能搞政绩工程。政府创新如果也搞成形象工程,那就不是简单地劳民伤财,而会严重影响政府的公信力。政府的创新必须脚踏实地,少说多做,重在实际效果,重在落到实处,重在人民群众的满意。要实事求是地看待各级政府的改革创新,充分肯定其成绩,不要以偏概全,否定改革者的业绩,打击改革创新者的热情与勇气。

(三)加强制度作风建设,着力建设廉洁政府。一是切实筑牢反腐倡廉思想防线。深入开展纪律教育,使党员干部进一步增强纪律意识,明确标准,掌握戒尺,形成尊崇党章、遵守党纪的行为规范。紧密联系本地区、本部门实际,认真学习国家法律法规、党纪党规,加强廉洁自律教育,不断提高政治敏锐性和政治鉴别力,形成“不想腐”的氛围。二是认真履行党风廉政建设主体责任。认真落实中央关于全面从严治党的部署要求,以党章为根本遵循,健全完善相关制度,形成执行党规党纪的制度体系;深化标本兼治、创新体制机制,建立健全各项工作制度,规范权力运行,筑牢制度的笼子,切实把全面从严治党主体责任、一岗双责落到实处,真正做到党建和党风廉政建设与业务工作一起部署、一起推进、一起落实。三是推进简政放权、放管结合、优化服务,切实规范行政权力运行。依法减权、限权、用权,切实减少政府对微观经济活动的直接干预,铲除腐败滋生的土壤;加强监管创新和优化服务,深入推进行政执法体制改革,深入推进政务公开,扎紧制度的“笼子”,切实让权力在阳光下运行。四是加强作风建设,净化政治生态。坚持惩防并举,健全抓早抓小机制,强化重点领域廉政风险防控,坚决遏制腐败蔓延势头。准确把握“亲”“清”原则,构建新型政商关系;加快制定实施治理“为官不为”的措施办法,形成以敢担当、有作为为荣,以不作为、乱作为为耻的正气。持之以恒落实中央八项规定,着力解决群众身边的不正之风和腐败问题。

(四)深化放管服改革,着力建设服务型政府。一是推进职能转变,实现简政放权。转变政府职能,实现有效和有限。政府职能有限性是指实现政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,找准政府行为和市场功能的最佳结合点,真正发挥市场在资源配置中的决定作用。二是深化行政审批制度改革,实现简政放权。按照应减必减、该放就放的原则,依法整合、减少、下放现有行政审批事项。对保留的审批事项,按照公开透明、便民高效的要求,依法进一步规范简化审批程序,优化行政审批流程,提高行政服务效能。三是完善机构设置,确保权责明晰。解决社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上的缺位现状,加大对人民群众最关心的社会保障、教育、医疗等部门的资金、人力投入力度。撤销或弱化越位、错位行使职能的政府机构或内设机构,充分发挥公民、法人和其他组织自主解决事项的能力,凡是市场机制和行业组织能够自行解决的事项,除法律有特殊规定外,行政机关不再干预。四是规范机构设置,明确职责范围。按照一件事情由一个部门管理的原则,重新理顺政府部门及部门内部之间的职责权限,解决职责交叉、权责脱节现象。按照全面、精干、统一、效能的原则,科学确定政府决策、执行、监督职能在部门内部或者部门间的规范配置,建立健全决策、执行与监督相互协调又适度分离的行政运行机制。五是加强制度建设,规范权力运行。建立双随机一公开制度,切实加强事中事后监管,进一步提升政务服务能力,在政府部门中导入质量管理体系论证、卓越绩效管理模式,并鼓励政府服务部门积极争创质量奖。完善公共制度,确保公共服务均等化。政府不仅要提供公共产品和公用设施建设,还要提供公共制度建设。通过建立更加公平可持续的社会保障制度,解决公共服务总量不足和分配不均衡现象,实现发展成果更多更公平、惠及全体人民的目的。六是健全行政问责,规范权力运行。完善行政问责制度,健全政府职责体系。把政府决策、执行、监督职能的各个环节纳入问责体系,确保行政权力的正确行使。通过行政问责的制度化、规范化、常态化,落实行政问责实效,增强行政责任意识和服务意识,规范权力运行,使行政问责制度真正发挥约束力和威慑力。七是创新管理方式,实现有效治理。完善决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序,确保科学决策;完善重大决策听证制度,扩大听证范围,规范听证程序;完善风险评估工作机制,科学预测、综合研判确定风险等级,并制定相应的化解处置预案。八是强化宏观调控,实现有效治理。加强经济社会事务的宏观管理,增强运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动的能力,实现宏观调控的科学性、预见性和有效性。建立健全权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府职能体系,切实增强政府有效治理能力。

(五)健全统筹协调机制,着力建设协同政府。协同政府就是整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标,把不同的组织力量(包括各种类型的组织、团体、个人、社区等)团结在一起,让它们共同发挥作用,这就是协同政府的核心思想,其主要做法是实现政府决策统一、目标整合、组织整合、文化整合,为更好地让政府的决策有力又有效地贯彻下去。因此,各级各部门和领导干部要把责任刻在心上,把任务扛在肩上,实行党政一把手负责制,统筹各方力量,整合各类资源,合力推进政府工作。一是建立协调联动机制。要打破部门利益格局和现有体制机制下的权力条块分割状况,建立适应于经济发展新常态的部门行政资源、执法资源和力量的有效整合机制,构成决策部署、预期管理、政策供给、措施工具、督促落实的有效时序链和实施链,实现思想上同心,目标上同向,行动上同步,执行上同力的政府高效执行力。二是规范协同程序。建立健全部门之间充分沟通、有机衔接、通力合作的工作机制和程序,从跨部门协作的工作程序上规范“调研——决策——落实”的每一个重要环节,细化目标、明确任务,确保做到每项工作都有人牵头统筹、有人负责推进、有人具体落实,逐级落实工作责任。三是建立科学合理的考核评价机制。以落实为标准,以效果为目的,建立目标倒逼、任务完成、责任考核、绩效评估、严肃问责等工作机制,强化考核结果运用,推动各项工作落实。强化政务督查,健全督查问责机制,加大效能问责力度,推进问责制度化、程序化、规范化;推行重大决策跟踪反馈和责任追究,解决工作难落实、问题难解决、项目难落地等问题。四是建设协同政府现代平台。加强电子政务建设,增进部门间沟通协作,实现信息及时、快捷、共享。在新时期、新阶段使电子政务更好地适应政府向服务型转变,更好地为政府在与市场、社会的互动中提供更优质的服务。五是提供高质量的公共服务。政府决策必须具有统一性、战略性,前提是对各部门的职能和目标进行明确界定。各部门和执行机构之间要围绕公共服务达成目标共识,既作为提供服务的依据,又作为绩效评估与管理的标准。虽然有分工,但更多的是合作的伙伴关系。对执行机构进行一次彻底地、高水准地检查,了解它们现有的组织结构能否胜任承担的职责和服务目标;寻找跨越决策和执行二者之间人为或内在隔离的方法,提供整合、统一的服务途径;各部门及其执行机构的目标要一致,跨部门的目标也必须有具体的工作计划和安排。六是强化协同合作。“协同政府”需要有合作的心理和合作的经验为前提条件,同时需要组织文化作为支撑,加强合作,跨越经验与心理鸿沟。过去人们或多或少地认为,决策“高于”服务,决策比服务“重要”,这种心理对协同政府理念而言是完全不适宜的。首先,要树立服务与决策同等重要的意识,二者共同服务于结果为本、人民满意的目标;其次,各部门要按照要求而不是自身条件来进行服务,要熟悉服务情况,对潜在的问题要有足够的把握和了解并能做出及时的反应;第三,让决策者和服务者一起工作,如让决策者参与服务,让服务者参与决策;第四,人员的招聘培训、提升等内容也要围绕合作的需要,组织内部的管理更需要合作。

 

课题组成员:

组  长:黄正山

副组长:周有方

执笔人:张  磊、李  玲

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