楚雄州农业现代化进程中土地承包经营权流转问题研究

日期:2017/2/13 来源:本站原创 点击:719 

农村土地承包经营权流转和农业规模经营是发展现代农业的必由之路,也是深化农村改革的一项重要内容。为准确把握楚雄州农业产业化进程中土地承包经营权流转的基本情况和发展规律,研究促进农村土地承包经营权有序流转的政策措施,州人民政府政策研究和法制办公室课题组深入到部分县市进行实地调研,形成了研究报告,供州委、州政府及相关部门决策参考。

一、农村土地承包经营权流转与农业现代化概述

(一)农村土地承包经营权流转的内涵及意义。农村土地所有权是指农村集体经济组织对属于其所有的土地依法享有的占有、使用、收益和处分权利;土地承包权是指作为农村集体经济组织成员的农民家庭依法享有对国家和农村集体土地依法承包的权利;农村土地承包经营权是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利;土地承包经营权流转是指通过承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

2015年8月《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔2015〕45号)提出:“按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求,以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点,深化农村金融改革创新,稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务,有效盘活农村资源、资金、资产,增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入,为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式,促进农民增收致富和农业现代化加快发展。”《意见》从农村土地制度和产权法治建设的层面提出:落实所有权、稳定承包权、放活经营权,这对于促进土地资源优化配置,提高土地利用效率,转变农业发展方式,加快推进农业现代化进程,都具有十分重要的意义。

(二)农业现代化的内涵。农业现代化就是用现代科学技术和生产手段装备农业,以先进的科学方法组织和管理农业,提高农业生产者的文化、技术素质,把落后的传统农业逐步改造成为既有高度生产力水平,又能保持和提高环境质量的持续发展的现代农业的过程。农业现代化包括生产条件现代化、经营方式集约化、经营管理科学化、产品质量标准化、产品供求市场化。农业现代化是“四化”同步的重要内容之一,是实现国家现代化的重要组成部分。没有农业现代化,就没有整个国家的现代化。加快推进农业现代化,是城乡统筹协调发展的必然要求,是顺应农业农村发展形势的现实选择,是实现全面建成小康社会目标的重大任务。

(三)楚雄州农业现代化进入新的发展阶段。近年来,楚雄州始终坚持把农业现代化作为“三农”发展的主攻方向,着力探索农业现代化发展新路径,逐步走出了一条以农业提质增效和农民持续增收为抓手,以科技创新为引领的高原生态特色农业发展路子。2015年,全州农林牧渔业增加值达152.82亿元,增长6.1%;全年粮食总产量达125.24万吨,增长1.9%,实现了五连增;经济作物播种面积达246.3万亩,增长3%;农村常住居民人均可支配收入达8327元,增长10%。一是农业产业结构调整取得新成效。围绕高原特色农业产业区域布局,着力优化农业产业结构。以蔬菜、优质水果、食用菌、魔芋、辣木等为重点的特色优势产业不断发展壮大。2015年,全州种植蔬菜达118.16万亩、特色水果25.1万亩、魔芋12.2万亩,发展特色经济林果710万亩,核桃产量达6.2万吨、人工食用菌产量达4.5万吨;加大畜禽养殖,积极培育云岭黑山羊、撒坝猪等优良畜种,肉类总产量达46万吨,畜牧业产值达105亿元。二是一批农业经营主体发展壮大。按照“扶优、扶特、扶大、扶强”的原则,建园区扶龙头,农业新型经营主体不断培育壮大。楚雄国家农业科技园建设步伐加快,楚雄、大姚、元谋绿色食品加工园区,禄丰、双柏特色农业示范园区等一批园区建设取得成效。到2015年全州农业龙头企业达262户,其中省级51户;各类农民专业合作组织累计达4288个,成员30.66万人(户);特色农产品核心基地面积达1000多亩、农业庄园达34个。三是建成了一批农特产品基地。充分发挥资源优势,大力扶持发展特色产业,着力打造优质烤烟、优质水稻、绿色蔬菜、特色畜禽、特色林果、优质茶桑、特色种业等基地,一批区域化、规模化、专业化、品牌化的农产品基地逐步建立,基本形成了“公司+基地+农户”的农业产业化经营模式。“楚粳”系列水稻新品种的选育和推广在全省处于领先水平,以元谋、永仁等为重点的冬季蔬菜、花卉繁制种是全国著名的种子南繁基地,其中元谋县成立了高原青稞繁制种基地。2015年繁育各类粮经作物种子5.5万吨,产值达6亿元。四是农业科技水平不断提高。加大农业科技推广和应用,认真落实高产创建、间套种、地膜覆盖、集中育秧育苗、测土配方施肥等科技增收措施,节水灌溉和现代设施农业技术广泛应用,农作物耕种收综合机械化水平达43.5%。五是一批特色农业品牌影响力不断扩大。实施特色生态农业品牌创建工程,努力提升农产品的市场竞争力和附加值。武定鸡、白竹山茶、牟定腐乳、禄丰香醋、撒坝猪、云岭黑山羊、武定壮鸡、“滇中牛”等品牌创建取得成功,全州共有6个农产品获得“云南名牌”称号、33个农产品获得“云南名牌农产品”称号、47个农产品获得“云南省著名商标”称号。全州累计有156户企业的298个农产品通过了国家质量认证。努力搭建“互联网+农业”的打造商务发展平台,加大农业信息化的应用,农产品电子商务平台创建步伐加快,2015年农产品网销突破1亿元。

总体来看,经过多年的改革发展,楚雄州农业现代化已进入新的发展阶段。为适应农业现代化发展的新形势和新要求,必须积极引导农村土地承包经营权有序流转,为农业规模化发展、集约化经营提供土地保障。

二、楚雄州农村土地承包经营权流转现状

(一)采取的主要措施

1.认真贯彻落实中央和省政策措施为认真贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于引导农村土地经营权流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕64号)和《中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅印发关于引导和规范农村土地经营权流转发展农业适度规模经营的实施意见》(云办发〔2014〕46号),州农办结合实际制定下发了《关于引导和规范农村土地经营权流转发展农业适度规模经营的实施方案》(楚农办字〔2015〕9号)。同时,各县市也制定实施了相应的实施方案,对土地流转原则、流转方式、流转程序、流转合同、流转管理、流转机构职责等作了详细明确和规定,做到了统一步调和有章可循,为进一步加快推动全州农村土地经营权流转、构建现代农业经营体系和高原特色现代农业发展奠定了基础。

2.加大法规政策宣传力度。近年来,楚雄州采取宣传版报与科技培训宣传等形式,认真做好农村土地承包经营权流转有关法律和政策精神的宣传工作,把农村土地流转政策法规宣传与稳步推进土地流转、加快发展农民专业合作组织,提高农民生产组织化程度作为调整产业结构、促进规模经营,加快农业现代化进程,促进农民增收的重要工作结合起来抓好落实。通过宣传,做到使农村土地流转政策进村,法律法规知识入户,进一步提高了广大干部和农民群众的法治观念,农民的维权意识。

3.规范土地流转行为。为推进农村土地流转,促进土地适度规模经营和产业结构调整,实现传统农业向现代农业转型,提高土地利用率,各级各有关部门切实做好农村土地承包经营权流转工作的指导。实行土地流转备案制度,各县市各乡镇农村土地流转管理服务中心均建立了农村土地承包经营权流转登记备案、审核把关、流转鉴证及档案管理等制度,做到规范运作,防止改变农业用途,保护好农用地资源。

4.做好土地承包经营纠纷调处工作。通过认真落实党在农村的各项土地承包政策,采取措施加强管理,搞好服务,规范土地流转。通过加强管理,减少了因土地流转引起的纠纷,促进了农业规模经营,提高了土地利用率和农产品市场竞争力。

5.全面开展农村土地承包经营权证补换发工作。第二轮土地延包后,全州各县市统一签订土地承包合同,并相继颁发了农村土地承包合同书与农村集体土地承包经营权使用证,基本实现了“四统一”(记载的地块、地类、面积、四至界限统一)“四相符”(承包面积、合同、经营权证、经营权证登记簿相符)“五到户”(承包面积、位置、合同、经营权证、基本农田标注到户)的目标。2007年根据《云南省人民政府办公厅转发省农业厅关于做好全省农村土地承包经营权证补换发工作意见的通知》(云政办发〔2006〕135号),全州开展了农村土地承包经营权证补换发工作,统一颁发了由农业部制定的《农村土地承包经营权证》。在农村土地承包管理的日常工作中,楚雄州认真宣传和严格执行《中华人民共和国农村土地承包法》,坚决纠正随意调整或收回承包土地、侵害农民合法权益的行为,确保了农村土地承包关系的稳定。

(二)流转模式

1.出租(租赁)型。指村、组集体经济组织或农户通过签订经济合同,在一定时间内将集体机动土地或农户承包经营的土地租赁给本集体经济组织以外的单位或个人,以达到提高土地经济效益的目的,这种形式在全州较为普遍。目前,全州以出租形式流转的面积15.94万亩,占流转总面积的65.81%。

2.转包型。指村集体在征得农户同意的前提下,把承包给农户的土地集中起来,由村集体支付租金给农户,集中后的土地再由村集体组织承包租赁其他单位或个人形成规模经营。目前,全州转包方式流转的面积有6.25万亩、占总流转面积的25.81%。

3.互换型。为了耕种方便、发展规模经营或发展优势产业的需要,农户之间或农户与集体经济组织按照自愿、互利的原则转换承包地,互换型流转多为亲朋好友之间自发行为,大多无书面协议,多为口头约定。目前,全州互换方式流转的面积有1.01万亩、占总流转面积的4.17%。

4.入股型。农户将土地承包经营权量化为股权,农民以自己土地作为股份入股,组成专业合作社或股份公司,农民与经营者利益共享,风险共担。股份合作社或股份公司对土地实行招标承包,或对外租赁,或者直接开发,农民按股分红。目前,全州入股方式流转的面积有3135亩、占总流转面积的1.29%。

5.转让型。主要是对那些闲置的“四荒”地,由乡(镇)、村组对其使用权按一定的使用年限进行拍卖;也有部分农户因长年在外经商或打工,已有稳定的非农就业收入,但不愿放弃土地的承包权,或是由于婚嫁、疾病、死亡等原因而无劳力耕作,通过把土地转让给其他农户、合作社、公司等,自己仍保留承包权,流转期限一般较长,多为50年至70年。目前,全州入股方式流转的面积有1991亩、占总流转面积的0.8%。

(三)流转特点

1.流转方式多样化。从流转模式可以看出,全州土地流转主要有出租、转包、互换、入股、转让和其他模式,其中以出租和转包模式为主,占到总流转土地面积的91.62%,互换、入股、转让和其他流转模式仅占总流转面积的8.38%。

2.流转地域面积和价格因地势而定。交通条件便利、经济发展较快、土地集中连片适宜产业化规模化发展的地方流转率较高,这些区域的流转面积和价格也数倍高于其他地方。如凭借气候条件优势土地流转开发较早、规模较大的元谋县,一般乡镇土地流转价格在500-1500元之间,流转面积在几十到几百亩不等,但在物茂乡流转价格最高能达到5000元/亩·年左右,流转面积最大能达到2000-3000亩/片。

3.土地流转组织化程度逐步提高。在地方政府和相关部门的

重视和指导下,土地流转从农民零星、小规模自发流转向集体组织化、规模化流转转变。流转主体和用途相对集中,流转主体主要是种养大户、专业合作社和农业龙头企业,流转用途以水果、蔬菜、林果和烤烟等经济作物为主。

(四)取得的成效。据全州第二次全国土地调查结果,2012年末,全州家庭承包户共有55万户,家庭承包的耕地面积204万亩,签订土地承包合同54.18万份,占98.5%。到2015年,全州农村土地经营权流转面积达24.22万亩,占家庭承包经营总面积的11.87%。通过土地承包经营权流转,一是逐步实现生产要素的合理配置,使土地经营权向专业大户、专业合作经济组织、农业企业集聚,扩大了规模经营面积,形成了一批具有一定规模的科技示范种植基地,为推进农业现代化提供了重要条件。二是促进了农村劳动力向非农产业转移,拓宽了农民家庭增收渠道,带动了农村经济发展,促进了农民增收。

(五)存在的主要问题

1.思想认识有差距,流转阻力大。一方面是部分基层干部没有正确认识土地承包经营权流转必须遵循的原则,甚至把土地流转看作是农民的自发行为,疏于管理和服务,对流转中出现的新情况、新问题宣传和重视研究不够,导致农户对土地流转的自愿性不强。另一方面是农民受传统文化影响较深,普遍存在一定的“恋土情结”,把自己的承包土地看成是“保命田”,担心土地流转后失去生活的保障,就算是外出务工、经商的农民,也把土地作为回乡的“退路田”。特别是农村税费改革后,种田不用交税,还有惠农补贴,所以宁可粗放经营、赔本经营,甚至让亲戚代耕或撂荒,也要寸土必争,不想、不愿、不敢流转。另外,大多数农民小农经济思想意识依然比较严重,小富即安,发展意识不强,投资兴业怕担风险,务工经商怕丢地权,满足守土经营的现状,农民保守思想在一定程度上也阻碍了农村土地承包经营权流转的进程。

2.土地流转不规范,矛盾纠纷多。过去多年来,农村土地流转主要以农民之间自发流转为主,大多为口头协议,不签订协议合同或协议合同不规范,土地流转不经村、组或乡镇土地承包合同管理部门登记备案,没有对流转年限、流转价格、流转用途和违约责任等作出明确规范的约定,流转权益得不到保障,易引发两类土地矛盾纠纷:一是流转农户最初流转土地的价格低于市场价,且未充分考虑物价上涨和土地增值等因素,未与承租方订立土地流转增值补偿合同条款,承租方长期以固定的较低流转价格支付流转费。随着国家各项惠民政策的加大实施,农产品价格上涨,土地价值的变化而容易产生各种纠纷,部分地方存在采取群体上访等非正常手段表达诉求,要求大幅提高流转费,或反悔要强行收回土地的情况,影响了社会稳定。二是少数承租方为追求短期经济效益,存在破坏耕地质量、降低土地肥力或随意改变土地农业用途的情况,流转结束后未对土地进行恢复,部分耕地无法再复耕,由此引发矛盾纠纷。

3.流转机制不健全,服务不到位。当前,全州农村土地流转组织化程度依然不算高,市场化运作机制还没有完全建立起来,更未形成统一规范的土地流转市场,在信息收集发布、咨询服务、合同服务、地价评估、纠纷调处等方面功能不健全。比如,出租方找不到承租方,只能请人代耕或无偿倒贴转包;想扩大经营规模的专业大户,又难以找到有流转土地意向的对象,土地效益得不到最大限度地发挥。农村土地流转监管机构不健全,管理体制不顺,工作力量不足,难以形成合力,缺少必要的设备和业务经费等保障,日常监督管理缺位,政策宣传、引导和服务不到位,一定程度上影响土地的有效流转。

4.土地流转不平衡,示范效应弱。受各县各乡镇自然资源条件、经济发展水平等因素影响,土地流转工作进展不平衡。交通便利、经济发展较快的地方的坝区和城郊的农村土地流转规模较大;集中连片,具有发展农业产业化、规模化的条件,土地流转率相对较高;而山区和半山区受交通、水利、土地条件的限制,流转机会和规模相对较少,流转率高的地区流转价格也高于流转率低的地区。许多流转的土地仍处于自发的、粗放的、低层次的经营状态,流转规模小、投入低、科技含量不高、抵制市场风险的能力不强,没有形成较为成熟,具有一定规模的示范点,示范带动效应不明显。

5.保障体系不完善,农民顾虑大。一是农村社会保障水平低。尽管目前农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系在不断地健全和完善,但保障水平较低,农民主要还是依靠土地来解决吃饭和依赖土地的产出品收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于流转土地存在后顾之忧。二是土地流转经营风险分担机制不完善。在土地流转前,缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查及评估的市场准入机制;土地流转后缺乏对农民利益的保护机制,流转业主一旦经营上出现失误,无法履约,甚至一跑了之,常常给参与流转的农户造成巨大的经济损失,风险最后由农户承担。三是扶持政策不配套,流转融资难。大面积土地开发,需要投入大量资金用于道路、水利等基础设施建设,目前农业大户、专业合作社、龙头企业等主要流转方大多处于起步发展阶段,普遍存在缺资金、缺技术、缺管理、缺信息等问题,同时由于金融机构融资难度大,而且额度有限,不能满足生产需要,制约了农村土地经营规模扩大。特别是林权改革不彻底,很多山林确权只到集体,没有到户,弊病很大,导致业主融资受阻,难于扩大生产规模。

三、引导土地承包经营权有序流转推进农业现代化进程的对策建议

(一)提高思想认识,加强对土地流转的领导。积极推进农村土地承包经营权流转,有利于发展土地适度规模经营,优化土地资源配置,提升土地价值和效益,调整农业产业结构,统筹城乡协调发展,是深化农村改革发展的方向选择,是实现农业现代化的重要路径。各级党委政府应高度重视,把促进土地承包经营权有序流转作为当前农村改革的主要内容来抓。坚持“依法、自愿、有偿”的原则,充分尊重农户意愿,严格按照法定程序操作,不搞强迫命令等违反农民意愿的硬性流转行为;坚持“集中、连片、规模”的原则,充分发挥集中连片、规模开发、集约经营的作用,着力提高规模效应;坚持“指导、管理、规范”的原则,加强对土地流转全程规范指导管理和服务,逐步清除政府怕添加麻烦、农民怕失去生存来源的思想顾虑。把农村土地承包经营权流转工作纳入县乡(镇)党委、政府工作的重要议事日程,纳入县乡绩效考核,落实管理服务机构和人员,保障工作经费,确保农村土地流转工作的正常运转。加强农村土地流转工作的监管,健全完善相关管理制度,实行土地流转事前报告、审批和事后备案制度,严格控制和规范土地流转行为。基层干部工作要增强责任感和紧迫感,充分调动和发挥村级行政组织的作用,为全州农村土地承包经营权有序流转,化解和减少矛盾纠纷提供坚强的组织保障。

(二)夯实基础设施,提升现代农业发展水平。农业基础设施落后,土地可利用价值不高是制约土地流转的重要原因。因此必须加大力度改善土地生产条件,创造流转优势。按照“农村土地流转到哪里、基础设施配套跟进到哪里”的要求,坚持把推进农村土地流转与发展农业产业化紧密结合起来,着力打破村与村、乡与乡的界限,引导土地规模经营不断增强农产品的市场竞争力,提升现代农业发展水平。建立健全州级财政支农资金整合机制,探索从预算源头归并性质趋同、目标接近的财政支农资金整合办法,建立制度化、规范化的财政支农资金整合机制。加强以水、电、路等为主体的生产生活设施建设,增强综合开发利用能力;抓好中低产田地改造,继续整合相关部门农田水利建设项目资金,实现集中规模化连片改造;推进美丽乡村建设,积极整合新农村建设省级重点村、扶贫开发、“一事一议”财政奖补、特色彝寨、危房改造和安居工程等项目资金,提升农村居住环境;加强生态治理,提升生态环境。

(三)加大改革力度,调动土地流转的积极性。按照党的十八大和十八届三中全会全面深化改革的决定精神,积极稳妥推进以农村土地承包经营权确权登记为主的农村综合改革,赋予农民更多的财产权,调动农民土地流转的积极性。一是加快推进土地承包经营权确权颁证。确权登记颁证是规模有序流转土地的基础和前提,只有通过确权登记颁证把土地承包关系用法律凭证的形式固定下来,才能强化对土地承包经营权的物权保护,依法保障农民土地承包经营权,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,真正让农民吃上“定心丸”。认真落实省、州关于土地承包经营权确权登记颁证文件精神,推广牟定县戌街乡铁厂村委会土地承包经营权确权登记颁证试点工作经营,加快对姚安县和其他县市乡镇的整体推进试点,争取到2017年底基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。在原土地承包关系不变、承包户承包地块不变、二轮土地承包合同的起止年限不变的基础上,充分运用第二次全国土地调查成果,明确承包土地的面积、空间位置和权属等,有效解决农民实际承包经营的土地面积与原合同记载不一致等问题。坚持“确地为主”的原则,一般情况下应确权到户到地。在尊重农民意愿前提下可探索“确权确股不确地”,将土地折股量化、确权到户,妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题,切实维护农民的土地承包权益。二是推进农村金融体制改革。针对当前全州农村金融组织体系尚不完善,服务不配套,“三农”贷款难、贷款贵依然突出的问题,要综合运用财政税收、货币信贷、金融监管等政策措施,推动金融资源继续向“三农”倾斜,鼓励各类商业银行创新“三农”金融服务,完善对新型农业经营主体的金融服务。鼓励开展“三农”融资担保业务,大力发展政府支持的“三农”融资担保和再担保机构,完善银担合作机制。做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作,将“三权三证”抵押融资作为助推农村经济的重要抓手,让“鲶鱼效应”充分发挥出来。2015年7月,元谋县人民政府制定出台了《农村土地承包经营权流转颁证工作暂行办法》,对促进农村土地承包经营权质押作了有益探索和尝试。州级有关部门应积极总结推广,为促进农村土地承包经营权质押提供范本。

(四)加强平台建设,完善土地流转服务体系。推进农村土地有序有效流转,加强农村土地流转服务平台建设是关键。一是加快农村土地流转服务平台建设。建立和完善开放、竞争、公平、有序、规范的土地流转市场,搭建农村土地流转平台,建立县市、乡镇、村三级土地流转管理服务机构,定期或不定期地准确发布农村土地流转信息,为广大农户提供土地流转政策咨询、土地登记、信息发布、合同制定、纠纷仲裁、法律援助等服务。二是积极发展土地流转中介服务组织。发展多种形式的中介组织,规范中介组织依照法律和有关规定提供土地流转中介服务。支持和鼓励有条件的单位和社会力量参与农村土地流转市场服务体系建设,使土地流转进入市场,依靠市场调节完善流转机制,推动土地流转的健康运行。三是完善土地经营权流转价格形成机制。根据不同产业不同片区制订土地流转的最低指导价格,具体流转价格由承包方与受让方协商确定,提倡以实物折价确定流转价格,建立全州土地流转价格“三年一递增”机制,确保农户利益,引导承包农户依法采取转包、出租、互转及入股方式等方式流转承包地经营权。四是建立健全农村土地流转纠纷调处机制。健全和完善农村土地纠纷仲裁机构,合理配备人财物资源,确保土地纠纷调处和仲裁机构正常运转,充分发挥土地流转调处机构的作用,妥善处理土地流转纠纷,切实维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益,全力维护农村社会稳定。

(五)培强经营主体,推进规模化产业化发展。根据全州山区面积大、耕地分散、耕作强度大的实际,培强壮大新型农业经营主体,有序发展农业适度规模,促进生产要素聚集,对推进全州实现农业现代化具有重要意义。认真落实楚雄州农村工作领导小组《关于引导和规范农村土地经营权流转发展农业适度规模经营的实施方案》,鼓励各县市加大对专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等的扶持力度,在涉农项目、用地需求、金融信贷、税收优惠等方面给予倾斜和支持。一是积极培育发展种植专业大户,采取村级行政组织协调、农户自愿协商相结合的办法,引导农户分散经营的地块通过互换集中形式向种田能手集中,加快发展规模特色农业。二是重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源,从事专业化、集约化农业生产的家庭农场,使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。三是鼓励发展多种形式的农民合作组织。落实国家、省和州关于扶持农民合作组织发展的优惠政策,引导农民以承包地入股,通过自营、租赁或委托经营等方式发展农业规模经营。探索推广“合作社+农户+基地+市场”的产业化经营模式,不断提高农民组织化程度,聚力推进农业产业化发展。四是加快培育壮大农业龙头企业。制定优惠政策,着力破解农业龙头企业“办事难、用地难、审批难、融资难、落实难”的突出问题。鼓励农业产业化龙头企业从事农产品加工流通和农业社会化服务,带动农户和农民合作社发展规模经营。鼓励和支持农业龙头企业与农户、农民合作社建立利益联结机制,支持发达地区通过农业示范园区引导各类经营主体共同出资、相互持股,发展多种形式的农业混合所有制经济。

(六)完善保障机制,解决失地农民后顾之忧。目前土地依然是大部分农民赖以生存发展的最后保障,进行土地流转机制创新,应积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革,逐渐将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度。一是健全农村社会保障制度。按照“因地制宜、量力而行、形式多样、逐年递增”的原则,建立健全农村社会保障制度,加强以农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设,对承包土地经营权全部转出的农户,经乡镇人民政府或村(居)委会认定,可在参加就业培训、接受岗位推介以及其他社会保障等方面,使其享受被征地农户同等待遇;在自主创业时,使其享受城镇下岗职工的有关优惠政策。通过社会保障制度逐步弱化土地的福利性和社会保障功能,解除农民的后顾之忧,使农民放心走出去,进而为农村土地流转创造良好的条件。二是拓宽劳务输出渠道。加强对农村劳动力的技术、技能培训,让农村剩余劳动力能够永久性向二、三产业转移,让大量的农村劳动力能够出得去,挣到钱,留得住,能离开土地,离开农村,向城镇转移,为农村土地流转创造必要条件和有效空间。三是建立农业风险保障机制。研究制定着眼于防范土地流转风险的政策措施,尽快建立灾害风险补偿基金、农作物病虫保险基金等。四是维护好土地流转农户的合法权益。做好流转土地的质量监测,防止承租方掠夺经营,以保护耕地质量,严禁借股份合作或土地流转合作等名义进行非法集资,严禁流转土地改变用途。

(七)强化政策宣传,引导土地规范有序流转。通过政策法规宣传引导,使农民群众能对土地承包经营权流转有正确认识,让广大农村干部和农民充分认识到农村土地流转是发展农村经济、增加农民收入的重要举措,与现有土地承包关系保持稳定并长久不变两者间并不矛盾。各级政府应加强宣传和引导,使广大农民理解、支持、参与土地的规模化流转,增强集中土地、运作土地的能力,以进一步提高农村土地流转的组织化程度。同时,通过广泛深入宣传土地及土地流转的相关法律法规和政策,使广大农户及时、准确地掌握相关法律知识和政策信息,促进农村土地依法有序流转。一是严格业主资信调查。农村土地承包经营权流转给集体经济组织以外的,必须在土地流转合同签订前对承租方的资信情况、经营能力、履约能力以及该业主拟经营的项目是否符合国家的法律法规、环境保护政策、产业发展规划和区域经济政策、项目效益风险等进行调查。二是规范流转程序。农村土地承包经营权的流转,必须经农户自愿提出流转申请,由流转双方平等协商后自愿签订规范流转合同,并实行合同鉴证,凡是签订的流转合同必须报所在县、乡镇和村委会登记备案。三是规范流转合同内容。明确合同主体,明确经营权流转的土地状况、流转年限、流转价格、流转用途、违约责任和解决争议的方式等,不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。四是规范事后监督。做好农村土地承包经营权流转后的动态管理,对流转中形成的合同、协议等资料要及时装订成册,整理归档;要认真做好对流转合同履行情况的监督,对已经发生的土地流转行为进行全面清理和规范,发现问题及时整改,切实把各种土地流转矛盾化解在萌芽状态,消除社会隐患;对擅自改变流转土地经营性质,或损害农民利益的现象进行查处,切实维护正常的农村土地流转秩序。五是建立完备规范的台账。建立规范的农村土地流转管理台账,及时准确记载农村土地流转情况,全面掌握农村土地流转情况,做到底数清、情况明。

 

课题组成员

组  长:黄正山

副组长:黄  忠  符  群

撰稿人:张  磊  李  玲  罗陈武

 

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